习近平总书记在第十九届中央纪委五次全会上指出要持续为基层松绑减负，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治。自2019年确定为基层减负年以来，三年间党中央聚焦于文山会海、督察考核过多过频等问题做出一系列决策部署，为基层治理工作减负。

 

然而事实上，几年来基层政府的负担增量并未得到实质性遏制，各类任务变相下派到基层，基层干部疲于应付上级下派的任务指标，而无暇将注意力资源配置于提升政府治理效能、增强人民的幸福感和获得感之上。虽然一直在强调给基层减负，但是各级部门却没有从根源上探讨过基层的“负担”来自何处，哪些范围属于“负担”，基层面临哪些“负担”，如何对症下药，从根本去解决问题。一纸行文说要“减”，考核也看“减”的效果，但是各种任务层层下压到基层，年终考核目标压力层层纵向传导，最后就形成“加压式减负”，负担减不下来，呼声也传不上去，基层干部有苦难言，负担的责任和工作量都是逐年见长。

 

在2021年12月，政治学人团队在线上举办的“基层治理中的减负悖论”大学问研讨会中提到，政府职能的与日俱增，和社会风险因素的不确定性给政府带来压力，尤其给基层带来更大的挑战。基层负担，究其根本就是基层工作的超载和资源的匮乏共同促成。学者认为工作超载，可以以时间的“量”和“质”来衡量。“量”指时间长短，“白+黑”“5+2”“7*24”等，是从工作时长角度出发。“质”即工作时间结构，指基层人员的工作时间分配合理性，也就是基层人员的时间都用到哪儿去了。工作时间过长，或时间结构不合理，都会增加基层负担。基于工作内容增加所产生的工作负担，即实质性工作，属于合理性的工作内容和时间分配；基于工作形式完备所形成的工作负担，即形式性工作，属于不合理性工作时间分配。

 

基层工作超载，可能来源于上级政府部门同时多头、重复地向基层政府下达相似的工作任务；来自上级条条的文件多、会议多、“甩锅”多；有的上级职能部门也会片面地强调“属地责任”，将自身的职责任务下达给基层政府。

 

上层设计与决策是大方向大格局，很多事情落实到基层困难重重。基层资源匮乏，人力、物力、财力、专业技术缺乏，有些工作不能完全按照上级要求形式完备、不折不扣的落实，有些要求甚至是脱离乡镇工作实际的，于是为了应付督查考核，形式主义、官僚主义便应势出现。在中央坚决打击形式主义和官僚主义作风形势下，要求基层立行整改，于是工作时间结构又开始不合理分配，基层负担的恶性循环便开始了。

 

在新冠肺炎疫情蔓延的这两年，基层资源匮乏和基层工作超载之间东鸣西应的关系尤其明显。学者提出社会风险具有底层积聚的特质。现代社会财富资源在上层社会积聚，风险却以颠倒的方式在资源匮乏的底层积聚，在这种负向相关关系里，富人可以购买相应的安全特权，对风险的认知更加敏感，面对风险行为更加理性。然而在基层治理过程中，缺乏风险抵御资源的弱势群体很难有效发挥自身风险应对的效能——无形之中加大了风险的累积和基层后续处置的整体工作体量。

 

所以说，要从根源为基层“减负”，不是单纯的工作量的“减法”问题。一来，政府职能的转变和社会风险的底层聚集性只会让工作范围和内容越来越大，实质性的工作“量”无法减少，必须从“形式性”的工作量上下功夫，做好制度“加法”和形式“减法”。首先，要厘清政府与市场，政府与社会的边界，优化纵向政府间的权责和资源配置，改善基层责任压力大于权利效力、资源需求远大于资源供给的现状。其次，要规范和明确上级政府的督考权，是减轻基层政府行政负担的重要举措。督考禁忌一个领导一个要求，禁忌一个标准统考各级政府，禁忌一个类型重复多次下基层，避免基层出现疲于应付检查的现象。最后，要完善基层工作激励的约束机制，真正使基层更好的把重心落到为公众服务上来，才能有效提升基层治理效能，打破基层基层干部忙于应付上级下派的任务指标的桎梏，避免基层政府陷入有增长无发展、资源投入而行政空转的内耗泥沼。（剑河县南加镇人民政府：黄元琳）